دو نظریه دربارۀ فساد اداری

امین قضایی، دانش‌آموخته جامعه‌ شناسی

این مقاله به تشریح دو دیدگاه متفاوت دربارۀ دلایل و ریشه‌های فساد اداری می‌پردازد. ابتدا دیدگاه سامویل هانتینگتون را از نظر می‌گذرانیم که در کتاب خود تحت عنوان «نظم سیاسی در تغییر جوامع» (کتابی در حیطۀ فلسفۀ سیاسی) تبیین کرده است. دومین دیدگاه به رابرت کلیتگارد (Robert Klitgaard) تعلق دارد که تلاش می‌کند با رویکرد «نظریۀ انتخاب عقلانی» (نظریه‌یی در حیطۀ جامعه‌شناختی و روان‌شناسی اجتماعی)، دلایل شکل‌گیری فساد اداری را توضیح دهد. این دو نظریه از این جهت در تقابل با هم قرار می‌گیرند که اولی روی عوامل برون ساختاری و دومی روی عوامل درون ساختاری برای توضیح فساد اداری تاکید می‌ورزند.

به عنوان مقدمه و تاکیدی بر اهمیت این موضوع، شایان ذکر است که فساد اداری مهم‌ترین عامل در کاهش اعتماد مردم به حکومت و تضعیف انسجام جمعی بوده و در نهایت نابرابری اجتماعی، محرومیت، نارضایتی، خشونت، جنگ و نزاع را دامن می‌زند.

مطابق نظر گروه بانک جهانی، فساد اداری تاثیر منفی فراوانی روی افراد فقیر و آسیب‌پذیر می‌گذارد و موجب افزایش هزینه‌های ایشان و کاهش دسترسی به خدمات از جمله بهداشت، آموزش و دیوان عدالت می‌شود. همچنین فساد اداری یک عامل بزرگ در کاهش میزان سرمایه‌گذاری است.
بر اساس گزارش گروه بانکی جهانی در سال ۲۰۱۸، «افغانستان در مسیر ریشه‌کنی فساد و بهبود مدیریت دارایی مالی و شفاف‌تر  ساختن نظام تدارکاتی خویش گام بر می‌دارد. اداره تدارکات ملی کشور وسیله‌ای است برای توسعه یک نظام تدارکاتی شفاف.»

اما داده‌های خود بانک جهانی، خوش‌بینی منعکس شده در این گزارش را تایید نمی‌کند. افغانستان از نظر «شاخص شفافیت، پاسخ‌گویی و فساد» (CPIA) از سال ۲۰۰۸ تا ۲۰۱۹ هیچ پیشرفتی حاصل نکرده است و همچنان روی عدد ۲ (از یک تا شش)، ثابت مانده است.

واقعیت این است که فساد اداری می‌تواند از پدیده‌های بزرگتر اجتماعی و فرهنگی متاثر باشد. عواملی که فقدان درک و بررسی آن، هرگونه استراتژی‌ و برنامۀ کلان ملی برای مبارزه با فساد را بی‌اثر خواهد ساخت.

جانستون (Johnston) فساد اداری را «سوء استفاده از مناصب و منابع عمومی در جهت منافع شخصی» تعریف می‌کند. هانتینگتون نیز فساد را «رفتار ماموران دولتی و خدمات عمومی که خارج از هنجارهای پذیرفته و در جهت اهداف شخصی هستند» تعریف می‌کند.

هانتیگتون افزایش فساد اداری را نتیجۀ مدرنیزاسیون و به خصوص صنعتی شدن می‌داند. البته این ادعای او یک همان‌گویی به نظر می‌آید زیرا مدرنیزاسیون بنا به تعریف خود مستلزم نهادینه سازی (ایجاد نهادهای بوروکراتیک و گسترش خدمات عمومی) و افزایش نهادهای دولتی هم هست که طبعاً افزایش فساد را به دنبال می‌آورد. اما منظور هانتیگتون این است که اصولا فساد اداری یک بخش لاینفک از مدرنیزاسیون است. در ادامه، وی توضیح می‌دهد که چگونه مدرنیزاسیون به سه روش می‌تواند منجر به گسترش فساد اداری شود:

«مدرنیزاسیون مستلزم تغییر در ارزش‌های پایه‌ای جامعه است. به خصوص، وقتی لازم باشد تا گروه‌های درون جامعه، هنجارهای جهان شمول و نتیجه‌گرا را به تدریج بپذیرند . گروه‌ها و افراد با دولت ملت ابراز وفاداری و تعیین هویت کنند و این فرض را قبول کنند که شهروندان حقوق برابری در مقابل دولت و تعهدات برابری نیز به آن دارند. پس فساد محصول تمایز بین رفاه عمومی و نفع شخصی است که با مدرنیزاسیون این تمایز حاصل می‌شود. علاوه بر این، زیر سوال بردن استانداردهای قدیمی ممکن است باعث از بین رفتن مشروعیت هر نوع استانداردی شود. تنازع بین هنجارهای سنتی و مدرن فرصت به کسانی می‌دهد تا مطابق هیچکدام از این دو نوع هنجار عمل نکنند.»

پس مدرنیزاسیون نیازمند هنجارها و ارزش‌های جدیدی‌ست مانند مسوولیت و حقوق شهروندی، حقوق برابر، رفاه عمومی و یا هویت‌یابی با دولت ملت و در نظر گرفتن منفعت ملی و خیر همگانی. در یک جامعۀ سنتی، هنجارها و ارزش‌های سنتی، فرد را به پی‌گیری منفعت خانواده‌گی، قومی و کامیونیتی یا مذهبی خود ملزم می‌کرد. اما مدرنیزاسیون ایجاب می‌کند که فرد یک منفعت جمعی درگسترۀ دولت-ملت را در نظر بگیرد. به نظر هانتیگتون، این فرآیند تغییر نگرش و هنجارها، به خصوص اگر مدرنیزاسیون سریع صورت بگیرد، برای همه اقشار مردم موفق عمل نکرده و در اثر خلای هنجارها و ارزش‌ها، شاهد ظهور افرادی در سمت‌های اداری هستیم که نه مطابق هنجارهای جدید عمل می‌کنند و نه هنجارهای سنتی. در این شکاف هنجارها و ارزش‌ها، آنها به سادگی منفعت شخصی خود را در موقعیت‌ها و سمت‌هایشان دنبال می‌کنند. به این ترتیب، نهادهای اداری مدرن از افرادی شکل خواهد گرفت که عاری از ارزش‌ها و هنجارهای لازم برای ایجاد یک فرهنگ سازمانی موثر هستند. این افراد که هم‌چنان نگرش قوم و خویش گرایی (nepotism) خود را حفظ خواهند کرد‌ و موقعیت‌های شغلی و یا خدمات را به اقوام و خویشاوندان یا هم ولایتی‌های خود اختصاص می‌دهند. به زعم هانتیگتون، در گذشته، هیچ تمایزی بین تعهد به خانواده و قوم خویش و تعهد به دولت وجود نداشت، ولی با ورود مدرنیزاسیون، این تمایز برقرار شده و این نوع اعمال به چشم فساد نگریسته می‌شود.

هم‌چنین مدرنیزاسیون منابع جدیدی از قدرت و ثروت در اختیار افراد قرار می‌دهد که در جامعۀ سنتی و هنجارهای آن شناخته شده نبود. از یکسو، هنجارهای قدیمی این اعمال را به عنوان عملی ناپسند و یا رسوایی‌آمیز نمی‌شناسد و از سوی دیگر نهادهای مدرن نیز هنوز فرهنگ سازمانی، توان نظارتی و مدیریتی کافی و قوانین دقیق برای کنترل رفتار افراد را ندارد. برای مثال، در جامعۀ مانند امریکا، که یک سابقۀ نهادین و جمهوری‌خواهی قدیمی دارد، از دخالت نظامیون در سیاست جلوگیری به عمل می‌آید و یا این که قوانین کمک مالی ثروت‌مندان و شرکت‌های اقتصادی را به کمپین‌های انتخاباتی محدود می‌کنند تا اعمال نفوذ آنان در سیاست کاهش یابد. اما در یک جامعۀ سنتی که هنوز مقررات و نظارت دقیقی حاکم نیست و نیز در ارزش‌ها و هنجارهای جامعۀ سنتی، چنین اعمالی نزد مردم رسوایی‌آمیز نیست (زیرا موضوعیتی نداشته‌اند)، راه برای کسب قدرت توسط ثروت‌مندان و کسب ثروت از سوی اصحاب قدرت و سیاست (یعنی یکی از عوامل عمده فساد) فراهم می‌آید.

سومین تاثیر مدرنیزاسیون روی فساد اداری در «تغییراتی است که در جوانب بیرونی نهاد سیاسی ایجاد می‌شود.» به خصوص در کشورهایی که مدرنیزاسیون سریع رخ می‌دهد، دولت و مقررات دولتی خواهان دخالت در امور و حیطه‌هایی هستند که پیشتر قوانین و مقرراتی در آن حیطه وجود نداشت. اما هم‌زمان دولت هنوز توانایی نفوذ و نظارت زیادی در مورد وظایف جدید خود ندارد و این زمینه را برای فساد هموار می‌کند.

به عنوان مثال، وقتی یک دولت مانع حفر چاه غیرمجاز از سوی کشاورزان می‌شود، یا این که مانع ساخت منازل در زاغه‌ها و زمین‌های بدون سند می‌شود، یا ممنوعیت‌هایی برای فروش برخی از محصولات بر فروشنده‌گان اعمال می‌کند، در واقع مقرراتی را وضع می‌کند که پیشتر وجود نداشتند. این مقررات جدید، در فقدان سیاست‌های حمایتی از اقشار محروم، گروه‌های محروم را به پرداخت رشوه مجبور کرده و از این رو فساد اداری را دامن می‌زنند.

رابرت کلیتگارد، فساد اداری را با استفاده از نظریه انتخاب عقلانی توضیح می‌دهد. در اینجا، نه مدرنیزاسیون (به عنوان یک عامل برون ساختاری) بلکه ضعف ساختاری و مدیریتی نهادهای اداری است که موجب می‌شود تا کارکنان یک اداره، در ارزیابی خود از هزینه و فایده، فساد اداری را بیشتر به نفع خود بییند تا رعایت مقررات و ضوابط. وی فرمولی را معرفی می‌کند که طی آن فساد برابر است با انحصار به علاوه صلاح دید منهای پاسخ‌گویی.

این بدان معناست که وقتی فردی قدرت و فرصتی انحصاری به دست ‌آورد و صلاحیت تصمیم‌گیری بر این که چه کسی، چقدر نفع می‌برد برعهدۀ اوست و در مقابل کسی خود را پاسخ‌گو نبیند، پس ارتکاب فساد از نظر تعیین هزینه و فایده، برای وی یک انتخاب عقلانی جلوه خواهد کرد. پس کلیتگارد توصیه می‌کند که برای کاهش فساد باید انحصارات و اختیارات را کاهش داد، فرآیند اداری را شفاف‌تر کرد و متصدیان امر را پاسخگو نگه‌داشت.

آیا فساد ناشی از شرایط مشخص تاریخی مانند مدرنیزاسیون سریع در جامعه‌‌یی با هنجارها و ارزش های سنتی است، یا ناشی از ضعف مدیریتی و ساختاری که نفع حاصل از ارتکاب فساد را بر ضرر آن برای افراد بیشتر می‌سازد؟ به عبارت دیگر، آیا یک عامل تاریخی و اجتماعی خارجی (تنش های برآمده از برخورد مدرنیته با سنت) فساد را بر یک نهاد اداری تحمیل می‌کند و یا این از درون و از ضعف ساختاری خود نهاد اداری ناشی می‌شود که قادر نیست منفعت فردی و سازمانی را با یکدیگر هم‌سو نگاه دارد (یعنی شرایطی ایجاد کند که افراد منفعت فردی خود را در گروی رعایت مقررات و ضوابط ببینند)

اولین گزینه، یعنی آنچه هانتیگتون اشاره می‌کند، فساد را تاحدی گریز ناپذیر جلوه می‌دهد. همان قدر که مدرنیزاسیون و تغییر ارزش‌ها گریز ناپذیر است، فساد اداری را نیز باید به عنوان یک محصول جانبی این فرآیند تحمل کرد. اما دیدگاه کلیتگارد و دیگر نظریه‌پردازان انتخاب عقلانی، مبارزه با فساد را امری کاملا محتمل و حتی قابل اندازه‌گیری می‌دانند طوری که مبارزه با فساد به ساده‌گی به معنای به صفر رساندن حاصل یک تفریق جلوه می‌کند.

در اینجا مجال آن نیست که به بررسی انتقادی این دو دیدگاه بپردازیم. اما عجالتا می‌توان گفت که برخلاف دیدگاه اول، ما نمی‌توانیم فساد اداری را به مانند وقوع جرم در زنده‌گی اجتماعی، بخشی چاره ‌ناپذیر و لاینفک از نهادهای مدرن خودمان بپذیریم. فساد اداری درون یک سازمان تمایل به گسترش دارد و می‌تواند نهادها را کاملا ناکارآمد و حتی مضر بسازد. واقعیت این است که فساد در بسیاری از کشورهای جهان چنان گستره و شدتی دارد که نمی‌توان آن را صرفا ماحصل فرعی ناشی از مدرنیزاسیون و نهادینه‌سازی دانست و تحمل کرد. این فساد  بسیاری از نهادهای مدرن را به خصوص در کشورهای جهان سوم، از ماهیت و کارکرد اصلی خود تهی کرده است. پس این مشکلی نیست که بتوان خود را با آن سازگار کرد یا به عنوان یک واقعیت تلخ زندگی نهادین و مدرن پذیرفت.
از سوی دیگر، دیدگاه دوم، پیش‌زمینه فرهنگی، اخلاقی، تاریخی و اقتصادی که فساد در آن رخ می‌دهد را نادیده می‌گیرد و فقط آن را یک مشکل درون سازمانی و ساختاری می‌بیند. مشخصا نظارت، شفافیت، پاسخگویی و تمرکززدایی فرصت را برای ارتکاب فساد کاهش می دهد، اما انگیزه‌ها (که شرایط اقتصادی و فرهنگی بیرونی آن را تحت کنترل خود دارند) را کاهش نخواهد داد و از این رو، با کوچکترین ضعف مدیریتی، این انگیزه‌ها فساد را از نو مانند یک زخم کهنه باز خواهند کرد.

به اشتراک بگذارید:

به اشتراک گذاری بر روی facebook
به اشتراک گذاری بر روی twitter
به اشتراک گذاری بر روی telegram
به اشتراک گذاری بر روی whatsapp
به اشتراک گذاری بر روی email

مطالب مرتبط

مقاومت مردمی در مقابل طالبان؛ چالش‌ها و فرصت‌ها

برخی بر این باورند که گروه‌های مردمی به همان اندازه که به مثابه‌ی یک فرصت هستند، به همان اندازه می‌توانند مشکل‌ساز نیز باشند. در این برنامه به بررسی چالش‌ها و فرصت‌های  مقاومت مردمی در مقابل طالبان پرداخته شده است.

نقش امیر علی شیر نوایی در توسعه فرهنگ و هنر تیموریان

یافته‌های پژوهشی تحت نام «بررسی نقش امیر علی شیر نوایی در توسعه‌ی جریان فرهنگی – هنری عصر تیموریان» نشان می‌دهد که امیر علی شیر نوایی، زمان عهده‌داری مقام صدارت در حکومت میرزا سلطان حسین بایقرا، اقدامات و کارکردهای قابل ملاحظه‌ی در راستای فرهنگی – هنری و کثرت‌گرایی فرهنگی داشته‌ است.