قانون اساسی، امر تحمیلی یا حاصل یک تعامل خودجوش؟

چکیده:

۱۴ جدی سال‌روز تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی افغانستان است. این قانون اساسی در آن روز پس از رای‌زنی‌های زیاد علنی و سری میان نیروهای سیاسی مختلف در داخل و جهت‌های بین‌المللی در ۱۲ فصل و ۱۶۲ ماده تصویب شد.

۱۴ جدی سال‌روز تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی افغانستان است. این قانون اساسی در آن روز پس از رای‌زنی‌های زیاد علنی و سری میان نیروهای سیاسی مختلف در داخل و جهت‌های بین‌المللی در ۱۲ فصل و  ۱۶۲ ماده تصویب شد. اولین قانون اساسی در زمان پادشاهی امان الله خان در سال ۱۹۲۳  تصویب شده بود و آخرین آن در سال ۱۹۸۷ در زمان حکومت داکتر نجیب‌الله. قانون اساسی سال ۱۳۴۳ که در دهه‌ی آخر سلطنت ظاهر شاه تصویب و نافذ شد، یکی از منابعی بود که قانون اساسی کنونی افغانستان به اساس آن نوشته شد.

در سال ۲۰۰۳ ، همه نیروها اجماع داشتند که دهه‌ی آخر سلطنت ظاهر شاه  دوره‌ی طلایی تاریخ سیاسی معاصر افغانستان است. قانون اساسی آن دهه آزادی‌های فردی و آزادی مطبوعات را به رسمیت شناخته بود، خاندان شاهی را از احراز کرسی نخست‌وزیری و وزارت منع کرده بود و صلاحیت قانون‌گذاری و تایید صلاحیت نخست‌وزیر و حکومت را به یک پارلمان منتخب داده بود. به تعبیر دیگر قانون اساسی ۱۳۴۳ بر خلاف قانون اساسی‌ای که در زمان نادرشاه تصویب و نافذ شد، نوعی سلطنت مشروطه را قانونی ساخت، به رغم این که صلاحیت‌های پادشاه در آن بسیار زیاد بود. اما ظاهرشاه در آن زمان از توشیح قانون احزاب سیاسی سرباز زد و نظم حزبی بر پارلمان آن زمان افغانستان، حاکم نشد.  پارلمان کنونی افغانستان هم دسپلین حزبی ندارند و قانون‌گذاران  با ظرفیت شخصی کاندیدا می‌شوند و رای می‌گیرند.

قبل از افتتاح جرگه‌ی قانون اساسی در ۲۲ قوس سال ۱۳۸۲، روی مسایلی مثل شکل حکومت، ساختار دولت، رابطه‌ی دین و دولت، حقوق اساسی شهروندان، رابطه‌ی قوانین داخلی و میثاق‌های جهانی و نظام اقتصادی، هویت فرهنگی، نام ملی و رسمیت‌ زبان‌ها میان نیروهای سیاسی اجماع لازم وجود نداشت. نیروهای سیاسی عمده در آن زمان، سیاست‌مداران غیرپشتون جبهه‌ی متحد ضد طالبان، سیاست‌مداران تکنوکرات پشتون‌تبار برگشته از غرب، حلقه‌ی حامد کرزی رییس دولت انتقالی و محفل سیاسی محمد ظاهر، پادشاه سابق بودند. البته در درون هر کدام این نیروها تضاد و اختلاف وجود داشت، این طور نبود که مثلا جبهه‌ی متحد ضد طالبان یک نیروی یک دست باشد، در درون آن تضادهای زیادی وجود داشت که این تضاد‌ها هم در روند تصویب قانون اساسی بسیار اثر گذار بود.

موضوعی که همه در آن زمان روی آن اجماع داشتند، اصل نظام جمهوری بود. تمام نیروها در آن زمان جمهوری‌خواه بودند و بخشی از اعضای سلطنت‌طلب جرگه‌ی قانون اساسی هم به زودی تغییر موضع دادند. در جرگه‌ی قانون اساسی هیچ بحثی روی نظام جمهوری صورت نگرفت و همه آن را به عنوان اصل مسلم پذیرفتند. امروز جمهوری‌خواهی بدل به یک بحث جدی شده است و رهبران طالبان این طور وانمود می‌کنند که با آن مخالف هستند، اما در زمان تصویب قانون اساسی در سال ۱۳۸۲ طالبان در صحنه‌ی سیاسی و نظامی افغانستان حضور نداشتند، اما مجموع عالمان دینی حاضر در جرگه با اصل جمهوری بودن نظام در آن زمان نه تنها مخالف نکردند بلکه مثل دیگر نیروها آن را به عنوان یک امر مسلم پذیرفتند.

اما شکل حکومت موضوعی به شدت اختلافی بود. شمار زیادی از نماینده‌گان پشتون جرگه‌ی قانون اساسی، بیشترین صلاحیت اجرایی و پالیسی‌سازی را برای رییس‌ جمهوری می‌خواستند اما نماینده‌گان ولایت‌های شمالی و شماری از رهبران جبهه‌ی متحد، طرف‌دار تشکیل سمت صدارت/نخست‌وزیری در حکومت و تقیسم صلاحیت‌های اجرایی و پالیسی‌سازی بین رییس‌ جمهور و صدراعظم بودند. آنان به این باور بودند که مثل قانون اساسی سال ۱۳۴۳ رییس دولت، صدراعظم را به پارلمان برای گرفتن رای اعتماد و تشکیل کابینه معرفی کند ولی نخست‌وزیر به رییس‌جمهور گزارش بدهد و قدرت اجرایی رییس  دولت بیشتر از صدراعظم باشد. آنان رییس‌جمهور برخواسته از آرای عمومی و صدراعظمی می‌خواستند که از پارلمان رای اعتماد بگیرد.

در مسوده‌ی اول قانون اساسی سال ۱۳۸۲ در کنار رییس‌جمهور برخواسته از آرای عمومی، سمت نخست‌وزیری هم در نظر گرفته شده بود، اعضای نه نفره‌ی کمیسیون تسوید قانون اساسی با توجه به جنگ‌های دهه‌ی هفتاد کابل و مشکلات پارلمان با صدارت در دهه‌ی چهل تصمیم گرفتند که نخست‌وزیر  به پارلمان برای رای اعتماد از سوی رییس‌ دولت معرفی نشود ولی مجلس قانون‌گذاری در صورت نیاز می‌تواند به صدراعظم رای عدم اعتماد بدهد. سران جبهه‌ی متحد در آن زمان پذیرفته بودند که رییس‌جمهور پشتون‌تبار باشد ولی حتما یک فارسی‌ زبان سنی‌مذهب/تاجیک‌تبار سمت صدراعظمی را به  دست گیرد تا نوعی به اشتراک‌گذاری قدرت میان تاجیک و پشتون در حکومت مرکزی به میان بیاید. اما اختلاف‌های جدی در صف جبهه‌ی متحد بین محمدیونس قانونی و مارشال محمد قسیم فهیم سبب شد که در مرحله‌ی بعدی پست صدارت از مسوده‌ی نهایی قانون اساسی سال ۱۳۸۲ حذف شود.

 در آن زمان این باور شکل گرفته بود که در صورت تشکیل سمت صدارت، چانس آقای قانونی برای نخست‌وزیر شدن بیشتر است، این باور به جنگ قدرت میان سیاست‌مداران جبهه‌ی متحد سابق دامن زد و بسیاری از این سیاست‌مداران از سمت نخست‌وزیری حمایت نکردند، حتا داکتر عبدالله با  ایجاد این سمت مخالف بود. آقای عبدالله در یکی از برنامه‌های انستیتوت مطالعات استراتژیک افغانستان در سال ۲۰۱۵ به این موضوع اذعان کرد و گفت از این که با سمت نخست‌وزیری مخالفت کرده بود، پشیمان است. ظاهرا در آن زمان مارشال فهیم و داکترعبدالله نمی‌خواستند در حکومتی وزیر باشند که رییس آن آقای قانونی باشد. به همین دلیل بود که به جای صدارت، سمت معاون اول ریاست جمهوری ایجاد شد. حذف پست نخست‌وزیری مطالبات طرف‌داران این پست در جرگه‌ی قانون اساسی را رادیکال ساخت. آنان خواستار حکومت پارلمانی به جای حکومت ریاستی شدند. اما به دلیل اعمال نفوذ سیاست‌مدارانی مثل مارشال فهیم و کریم خلیلی، طرف‌داران حکومت پارلمانی نتوانستند به خواست حداکثری شان که حذف حکومت ریاستی بود برسند، اما از اثر اصرار و لابی آنان پارلمان صلاحیت تایید و رد وزیرانی را که رییس‌جمهور معرفی می‌کند به دست آورد. در هیچ حکومت ریاستی  دنیا پارلمان نمی‌تواند وزیران را رد صلاحیت کند، اما پارلمان افغانستان این صلاحیت را به دست آورد. کریم خلیلی هم به دلیل ایجاد سمت معاونت دوم ریاست جمهوری، از مطالبه‌ی حکومت پارلمانی دست کشید.

موضوع بحث برانگیز دیگر در آن زمان ساختار دولت بود. سیاست‌مداران هزاره  و اوزبیک‌تبار خواستار توازن قدرت میان مرکز و و لایات بودند. انتخابی شدن والی‌ها و شهردارها مطالبه‌ی محوری آنان بود.  سیاست‌مداران اوزبیک و هزاره به این عقیده بودند که قدرت‌مندان پشتون و فارسی‌زبان‌های حنفی مذهب بخش بزرگ قدرت را در حکومت مرکزی بین هم تقیسم کرده اند و به اقوامی که آنان  مدعی نماینده‌گی از آن هستند، چیزی نرسیده است، به همین دلیل تلاش داشتند که با مطرح کردن نوعی ساختار نیمه‌فدرالی توزان قدرت ایجاد کنند. آنان بعدا مطالبه‌ی خود را تعدیل کردند و گفتند که والی‌ها باید به اساس سفارش شوراهای ولایتی هر ولایت انتخاب شود، اما این خواست‌های آنان به استثنای انتخابی شدن شهرداری‌ها به کرسی ننشست، در سال ۲۰۰۳ ولایت‌های مثل بلخ، قندهار، ننگرهار هرات و شمار ی دیگر جزایر قدرت خوانده می‌شد، جزایری که کابل به آن کنترل ندارد. نگرانی برخی از نیروهای سیاسی در آن زمان این بود که رسمیت دادن به یک سیستم شبه‌فدرالی جزایر قدرت را به اقمار کشورهای همسایه بدل می‌کند و کابل مثل دوران حکومت برهان‌الدین ربانی اقتدار خود را می‌بازد. درج یک نظم دولتی متمرکز در قانون اساسی معلول همین نگرانی بود.  فصل دوم قانون اساسی  حقوق و آزادی‌های فردی، آزادی رسانه‌ها، برابری حقوقی شهروندان و تشکیل اجتماعات را به رسمیت شناخت  و سیاست‌مداران اوزبیک و هزاره هم قانع شدند که با راه‌اندازی راه‌پیمایی‌های مردمی می‌توانند به والی‌های مدنظر مرکز اجازه‌ی ورود ندهند و حکومت مرکزی را زیر فشار بگیرند.

 اما مطالبات فرهنگی سیاست‌مداران اوزبیک و اهل تشیع در قانون اساسی پذیرفته شد. برای اولین‌بار در کنار فارسی و پشتو، قانون اساسی افغانستان به زبان‌های دیگر کشور از جمله اوزبیکی، ترکمنی و دیگر زبان‌ها نیز رسمیت داد. برمبنای حکم قانون اساسی کنونی، هر زبان‌ افغانستان زبان ملی است و دولت مکلف است که برای رشد تمام زبان‌های کشور، سرمایه‌گذاری و برنامه‌ریزی کند، در قانون اساسی سال ۱۳۴۳ دولت مکلف بود که صرف برای رشد و تقویت زبان پشتو برنامه‌ریزی و سرمایه‌گذاری کند. ارتقا جایگاه تمام زبان‌های کشور و دادن حیثیت برابر به تمام زبان‌ها یکی از نقاط قوت قانون اساسی کنونی افغانستان است که در منطقه کم‌نظیر می‌باشد. نقطه‌ی قوت دیگر این قانون اساسی که بسیار بی‌سابقه است، رسمی ساختن مذهب جعفری است. افغانستان براساس قوانین اساسی قبلی یک دولت حنفی مذهب بود، اما در قانون اساسی کنونی هیچ اشاره‌ی صریح به این امر وجود ندارد. اسلام‌گرایان سنی‌مذهب اصرار داشتند که افغانستان باید یک دولت حنفی‌مذهب اعلام شود. این مطالبه‌ی آنان قبول نشد ولی خواست مهم‌تر شان که اسلام دین دولت باشد، درج قانون اساسی گردید.

 برمبنای قانون اساسی کنونی دولت افغانستان، دین دارد. اسلام برمبنای قانون اساسی کنونی نه تنها دین شهروندان که دین دولت افغانستان است. دین‌دار بودن دولت بر مبنای قانون اساسی و بخشیدن کرکتر اسلامی به دولت، افغانستان را از جرگه‌ی کشورهای سکولار دنیا بیرون کرده است. بر مبنای قانون اساسی جمهوری اسلامی افغانستان، نه تنها افغانستان شمایل و هویت اسلامی دارد  بلکه دین دولت آن هم اسلام است و مذهب حنفی یکی از منابع قانون‌گذاری است. در زمان تصویب قانون اساسی، نیروهای اسلام‌گرا از این بیشتر می‌خواستند. آنان می‌خواستند قانون اساسی، شریعت را تنها منبع قانون‌گذاری قرار دهد، اصل مرد بودن رییس‌جمهور را به صراحت ذکر کند، به مذهب جعفری رسمیت ندهد و رعایت مفاد اعلامیه‌ی جهانی حقوق بشر و دیگر کنوانسیون‌های حقوق بشری را محدود بسازد. اما سفیران کشورهای کمک‌دهنده در آن زمان با نماینده‌گان اسلام‌گرای جرگه‌ی قانون اساسی که تقریبا در اکثریت بودند، جلسه گرفتند و شرایط کمک‌های بین‌المللی را به آنان توضیح دادند. این نماینده‌گان هم درک کردند که توسعه و بازسازی افغانستان بدون کمک خارجی ممکن نیست و به همین دلیل به مفاد فصل دوم قانونی اساسی، رعایت اعلامیه‌ی جهانی حقوق بشر از سوی دولت و اصل برابری حقوقی زن و مرد مخالفتی نکردند، اما برمبنای مطالبه‌ی آنان در قانون اساسی افغانستان این نکته درج شد که هر قانونی که در تضاد با احکام و معتقدات دین اسلام باشد، تصویب و نافذ شده نمی‌تواند.

 توضیحات بالا نشان می‌دهد که قانون اساسی کنونی افغانستان مثل قانون اساسی هر کشور دیگر، حاصل مباحثات حقوقی، چانه‌زنی‌های نیروهای مختلف و بده وبستان‌های سیاسی بود و تقریبا تمام نیروهای سیاسی عمده توانستند برخی از مطالبات خود را در آن درج کنند،البته مطالبات جناح حامد کرزی و تکنوکرات‌های برگشته از غرب بیشتر از دیگر نیروها به قانون اساسی راه‌یافت. هیچ نیرویی خارجی این قانون اساسی را به افغانستان تحمیل نکرده است بلکه روند تسوید و تصویب قانون اساسی، حاصل یک تعامل خودجوش در داخل کشور بود، اما سازمان ملل متحد و برخی از کارشناسان خارجی در این روند کمک کردند. سازمان ملل متحد قبل از مرحله‌ی تسوید با توضیح پرسش‌نامه‌ها در سراسر کشور از شهروندان در مورد برخی از مسایل اساسی‌ای که در قانون اساسی درج می‌شود، نظرخواهی کرد. نظرخواهی از شهروندان قبل از مرحله‌ی تسوید، در تاریخ افغانستان بی‌نظیر است، قانون اساسی سال ۱۳۴۳ دور از انظار شهروندان نوشته شد و بعد برای تصویب به جرگه فرستاده شد. به همین دلیل گفته می‌توانیم که قانون اساسی کنونی افغانستان، یک نوع قرارداد اجتماعی است.

در این هیچ تردیدی نیست که بین متن و آرمان قانون و واقعیت اجرایی آن، در هر کشوری فاصله وجود دارد. قانون اساسی افغانستان هم در بسیار ی از موارد تطبیق نشده است، مثلا ما تا حال انتخابات شهرداری‌ها و شوراهای ولسوالی‌ها را نداشتیم و تمام انتخابات‌های ریاست جمهوری با تاخیر و پر جنجال برگزار شده است، در یک مرحله هم با تشکیل حکومت وحدت ملی و سمت مجری امور، قانون اساسی دور زده شد.

با گذشت هفده سال کاستی‌های  قانون اساسی هم بر ملا شده است، نبود نظم حزبی بر پارلمان، صلاحیت‌های زیاد رییس‌جمهور، روشن نبودن جایگاه اپوزیسیون در نظم سیاسی، نبود توازن صلاحیت‌ها بین مرکز و ولایات، یک زبانه بودن سرود ملی، نبود یک مرجع مشخص برای تفسیر قانون اساسی و مسایلی دیگری که ایجاب تعدیل را می‌کند. اگر روند حل سیاسی جنگ موفق شود، تعدیل قانون اساسی و چانه‌زنی‌های سیاسی و حقوقی بخشی از این روند خواهد بود.

به اشتراک بگذارید:

به اشتراک گذاری بر روی facebook
به اشتراک گذاری بر روی twitter
به اشتراک گذاری بر روی telegram
به اشتراک گذاری بر روی whatsapp
به اشتراک گذاری بر روی email

مطالب مرتبط